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财政部山西监管局:高标准农田建设项目后续管护存在的问题和建议

  高标准农田建设是实现国家“藏粮于地、藏粮于技”的重要驱动力,是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的根本举措。实践中,高标准农田“三分靠建、七分靠管”,做好建后管护是保障高标准农田建设项目充分发挥效益的关键。针对目前高标准农田建后管护存在的主要问题,提出相关建议。

  一、存在的主要问题

  (一)管护机制有待完善,管护主体责任难落实。一是责任主体不明确。项目建成后,应由地方政府、基层组织、受益农户共同管护,但由于对各级管护范围、职责不够明确,往往出现政府管不到、集体管不好、农户无心管的局面。二是产权界定不明晰。项目由国家资金投入建设,验收竣工后工程产权多移交村委负责管理,而大部分设施分布在一家一户的的农田上,造成设施所有权、管护责任、受益使用权不相匹配。三是管护意识淡薄。地方政府更重视工程建设数量、规模和任务完成情况,重建轻管现象普遍存在;由于项目经济效益并非立竿见影,乡镇和村委的管护积极性不高;部分群众认为工程由国家投资建设,应由国家管理维护,缺乏管护主体意识。

  (二)管护经费来源不足,渠道单一。一是中央财政投入高标准农田建设项目资金为一次性拨付,项目建成后资产移交各项目村,依据财权与事权相匹配原则,后续管护属地方事权,中央财政不再投入。二是现行制度未对管护经费来源和标准进行明确规定。项目规划设计中没有将后期管护费用列入预算;乡镇政府经费主要用于行政开支,大部分村集体经济基础还较为薄弱,均无专项资金用于后期管护;大部分农户也没有出钱意愿。管护经费标准、筹集渠道、分担比例等没有明确依据。三是缺乏多元化筹资方式。由于缺乏统一的政策引导,新型农业经营主体及社会资本参与后续管护十分有限,缺乏针对水毁等自然灾害对项目工程损坏的农业保险等。

  (三)项目效益受影响,可持续发展存在问题。一是由于普遍存在重建设、轻管护,不能有效落实管护主体和责任,许多建好的工程使用年限降低,相当程度上影响工程效益。二是由于部分农民为追求较高的生产效益,进行掠夺式耕作,大量使用化肥、农药,几年后出现耕地质量下降,甚至出现少量撂荒现象。三是以粮食生产最大化为目标导向,容易导致系统功能退化,农田的种植结构发生变化,生物多样性减少,农田生态系统功能面临新的挑战。

  二、相关建议

  (一)建立健全管护机制,探索创新管护模式。一是结合农村集体产权制度改革,健全高标准农田建后管护机制,加快完善政府主导、多元分工的管护制度。规范农田设施竣工验收、资产移交和管护利用,确保建成一亩、管好一亩、用好一亩。二是明确管护主体,落实各级管护职责。县级农业部门要加强监督指导,乡镇要做好属地监管,村集体要切实负起管护主体责任,制订管护制度,明确管护范围、内容、标准,成立管护队伍落实专人负责。实施“田长制”等长效监管机制,实行网格化管理,层层压实监管责任。三是创新机制,对有新型农业经营主体流转的,由其作为管护实施主体,村委会与其签订管护协议,并将管护落实情况作为后续优先土地流转的重要参考指标,积极鼓励引导农民、新型农业主体等用地又养地,形成各方参与、人人有责的管护局面。

  (二)建立经费保障机制,多渠道筹措资金。一是省级加强政策统筹和引导。建议将建后管护落实情况纳入高标准农田建设绩效评价范围,由省级安排高标准农田管护引导性奖补资金;推动用好土地出让收益使用政策,把高标准农田建设新增耕地指标调剂收益优先用于高标准农田建设及建后管护;允许高标准农田项目建设结余资金用于建后管护,作为管护资金的重要补充。二是充分调动基层各级参与投入。县级农业部门加强整合统筹,明确经费标准,结合乡村振兴奖补资金等安排高标准农田建后管护资金;村级可使用公共运行经费结余和村集体经济收益用于高标准农田建后管护;鼓励新型农业经营主体投入,采用以奖代补、先建后补等方式充分调动新型农业经营主体的投入积极性。三是鼓励商业保险机构为高标准农田设计自然灾害保险产品,降低因自然灾害导致的高标准农田损毁成本。引导探索高标准农田建设工程保险,将保险公司引入高标准农田建设项目工程监理,提升高标准农田建设项目工程质量。

  (三)强化绿色发展理念,推进美丽乡村建设。一是高标准农田管护要“内外同修”,既要修“外在质量”即维护农田基础设施,更要修“内在质量”即提升耕地地力、构建健康土壤,实现高标准农田旱涝保收、高产稳产。将绿色发展理念贯穿于高标准农田建设和管护全过程,实现农业生产与生态保护相协调,提升农业绿色可持续发展能力。二是保护生物多样性。将高标准农田生物多样性保护作为一项重要课题,制定相关规划、政策,提供相应资金、技术,鼓励农田所有人、经营者、监管部门和科研院所共同参与保护工程。三是结合农业生产托管、智慧农业,推动乡村振兴。鼓励有条件的地区,积极引入社会化公司、委托专业代理人,开展专业化管护,探索多位一体、委托代管、第三方购买服务等管护新模式。引导鼓励社会力量研发推广高效智能节水灌溉系统装置等,实现高标准农田的专业化、智能化管理。充分发挥各方管护力量优势,共同助力乡村振兴。

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发布日期:  2021年11月10日